Ländliches Grundstück: Was darf man laut PDM bauen?

In den vergangenen Jahren häufen sich Anrufe und E-Mails mit derselben Frage: „Ich habe ein ländliches Grundstück – was darf ich darauf bauen?“ Diese Beobachtung macht Clélia Brás, eine auf Immobilienrecht spezialisierte Anwältin. Hinter der Frage erkenne sie ein wiederkehrendes Muster: „Fast immer derselbe Traum: die Stadt verlassen, ein Haus auf dem Land bauen, vielleicht in Landtourismus investieren – und die oft falsche Annahme, dass ländlich lediglich eine vorläufige Bezeichnung sei, die auf eine spätere Urbanisierung wartet.“

„Die schlechte Nachricht ist, dass das Gesetz die Dinge nicht so betrachtet. Die gute Nachricht: Es gibt eine geordnete Methode, diese Frage zu beantworten – und sie beginnt lange vor dem Entwurf des ersten Plans“, betont die Anwältin.

Ländliches Grundstück: Nutzung statt Baulandreserve

Nach dem gesetzlichen Rahmen ist ländlicher Boden für landwirtschaftliche, tierwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Nutzung, für die Erhaltung natürlicher Ressourcen sowie für den Schutz vor Risiken vorgesehen. Er ist keine Reservefläche für eine künftige Bebauung. „Das Gesetz behandelt ländlichen Boden nicht als potenzielles Bauland, sondern als produktive und ökologische Ressource, die geschützt werden muss“, erläutert Clélia Brás.

In diesem Zusammenhang hätten Eigentümer zwar das Recht, ihr Grundstück entsprechend seiner vorgesehenen Nutzung zu bewirtschaften. „Sie haben jedoch kein automatisches Recht, Wohnraum zu errichten“, ergänzt die Anwältin.

Die Auswertung mehrerer kommunaler Flächennutzungspläne, der sogenannten Planos Diretores Municipais (PDM), aus Gemeinden wie Sintra, Seia oder Sousel zeige ein einheitliches Bild: „Bebauung auf ländlichem Boden ist eine Ausnahme und auf das Notwendige begrenzt“, sagt Clélia Brás. Zu den häufigsten Fällen zählten „die Wohnung des Landwirts, meist gekoppelt an Betriebe mit einer relevanten Mindestfläche, Gebäude zur Unterstützung der Landwirtschaft sowie Projekte des Landtourismus, wobei für Letztere sehr niedrige Bebauungskennziffern gelten“.

Luís Mendes, Forscher am Zentrum für Geografische Studien der Universität Lissabon, verweist auf „18 Änderungen der Nutzung von ländlich zu urban im ganzen Land“.

Er stellt fest, dass die jüngsten Gesetzesänderungen trotz der Einschränkungen mehr Verwaltungsflexibilität gebracht haben. Redundante Genehmigungen wurden abgeschafft, das Verfahren der vorherigen Anzeige gestärkt und der Spielraum kommunaler Verordnungen bei Verfahrensfragen eingeschränkt. Zudem hebt er die Aufhebung der Allgemeinen Verordnung für städtische Gebäude hervor, die ab 2026 wirksam wird, ebenso wie die Vereinfachung von Verfahren zur Umklassifizierung ländlichen Bodens in urbanen Boden in bestimmten Fällen.

Der PDM entscheidet über das Bauen auf ländlichem Boden

Clélia Brás warnt dennoch: „Diese Änderungen bedeuten keine Liberalisierung des Bauens auf ländlichem Boden. Die Entscheidung hängt weiterhin von der kommunalen Planung und von der Einhaltung der Grundsätze zur Begrenzung der Stadtausdehnung ab.“

Ein weiterer verbreiteter Irrtum betrifft die Formulierung „ländliches Grundstück mit Baupotenzial“. Diese habe „keinen rechtlichen Wert“, versichert die Anwältin. Über die Umsetzbarkeit entschieden vielmehr „die Einstufung im kommunalen Flächennutzungsplan und die damit verbundenen Einschränkungen, etwa die Lage in Gebieten der nationalen ökologischen Reserve, des Natura-2000-Netzes, in Überschwemmungsflächen oder Naturparks. Diese können jede Bebauung verhindern oder erheblich begrenzen“.

Was auf einem ländlichen Grundstück gebaut werden darf, hängt immer vom PDM ab.

Eine Bebauung auf ländlichem Boden verursacht zudem häufig zusätzliche Kosten. „Die Gemeinden sind nicht verpflichtet, in verstreuten Gebieten Infrastruktur wie Wasserversorgung, Abwasserentsorgung oder Strom bereitzustellen. Diese Kosten trägt daher der Eigentümer, der auf eigenständige Lösungen zurückgreifen muss“, erklärt Clélia Brás.

Auch die bauplanungsrechtliche Vorgeschichte des Grundstücks ist ausschlaggebend. „Verfahren wie Anträge auf vorherige Auskunft, Genehmigungen oder Anzeigen können die geltende Regelung festlegen oder beeinflussen – insbesondere in einem Umfeld, in dem diese Instrumente an Bedeutung gewonnen haben“, so die Anwältin. Der rechtliche Rahmen bringe „weniger formale Bürokratie, aber mehr Verantwortung für Fachleute und Projektträger“ mit sich.

Vorherige Auskunft und technische Prüfung des Grundstücks

André Casaca, Immobilienanalyst und Geschäftsführer des Maklerunternehmens Laplace, sieht auf Marktseite eine strukturelle Schwäche bei der Entscheidungsfindung. „Ich habe ein Grundstück, eine ländliche Immobilie mit Aufwertungspotenzial – was muss ich tun, um ihren Wert freizusetzen?“, fasst er die zentrale Frage vieler Eigentümer zusammen.

Laut André Casaca gibt es „viele ländliche Grundstücke innerhalb des PDM, für die keine Bebauung genehmigt ist, deren Nutzung aber erst erschlossen werden muss“. Der erste Schritt sei, bei der Kommune stets eine vorherige Auskunft zu beantragen, um die Bebaubarkeit des Grundstücks zu klären. „Ein Grundstück mit einer vorherigen Auskunft ist schließlich mehr wert als ein Boden ohne jede Einordnung.“

Casaca unterstreicht, dass es um entscheidende Fragen gehe: „die bauliche Kapazität eines Grundstücks, die Festlegung des Immobilienprodukts, die Anzahl der Wohneinheiten, Gebäudetypologien und Flächen und folglich die Wertsteigerung des Vermögenswerts“. Solche Entscheidungen dürften „nicht willkürlich oder auf Marktannahmen gestützt getroffen werden“, sondern müssten auf „strengen technischen Untersuchungen“ beruhen, rät Casaca.

Das neue Bodengesetz hat die Umklassifizierung ländlicher Grundstücke in städtischen Boden flexibler gestaltet, vor allem für kostengünstigen Wohnraum. Den Gemeinden wird dabei mehr Eigenständigkeit eingeräumt, sofern keine Flächen der nationalen Landwirtschaftsreserve oder der nationalen ökologischen Reserve betroffen sind.

Der erste Schritt sollte bei der Kommune erfolgen, um die Bebaubarkeit des Grundstücks zu klären.

André Casaca erinnert jedoch daran, dass „die neue Regelung einen strengen technischen Ansatz nicht überflüssig macht. Die Umsetzbarkeit eines Projekts muss auf konkreten Daten beruhen – von planungsrechtlichen Einschränkungen bis zu Marktstudien – und nicht auf Erwartungen.“ Die Gefahr bestehe, so Casaca weiter, darin, dass „die größere gesetzliche Öffnung als Anreiz für Spekulation oder für eine übermäßige Vereinfachung von Entscheidungen verstanden wird“.

Auch Luís Mendes erkennt an, dass „bürokratische Verfahren vereinfacht wurden“, beobachtet in der Praxis aber Widerstände: „Viele Gemeinden befürchten rechtliche Probleme, wenn sie die städtebauliche Kontrolle verlieren, die dann auf der Verantwortung der Fachleute beruht“, erklärt er.

Zudem seien „nicht alle Böden infrastrukturell erschlossen, und das Bauen unter dieser Regelung wird sehr teuer“, betont Luís Mendes. Als weitere Einschränkungen nennt er fehlende Katasterdaten und die erforderliche territoriale Kontinuität. „Ein ländliches Grundstück ist kein Grundstück, das auf Bebauung wartet“, bekräftigt der Forscher.

Gleichwohl erkennt er Vorteile in der Vereinfachung, „sofern Projektträger und Gemeinden bereit sind, die notwendige Infrastruktur sicherzustellen“.

Im Kern bleibt die Antwort unverändert: Was gebaut werden darf, hängt stets vom PDM ab. „Der PDM klassifiziert und qualifiziert den Boden und legt die Nutzungsregelung über städtebauliche Kennziffern, Baugrenzen und die Zahl der Geschosse fest“, erinnert Clélia Brás.

„All das bedeutet nicht, dass der Bau eines Wohnhauses unmöglich ist“, versichert die Anwältin. Es bedeute lediglich, „dass die landwirtschaftliche oder forstwirtschaftliche Bestimmung stärker wiegt als der Wunsch nach einem freistehenden Haus“. Abschließend warnt sie: „Die Vorstellung, dass man auf einem ländlichen Grundstück immer irgendetwas bauen kann, ist mehr als ein Mythos – sie ist ein ernstes Vermögensrisiko.“